1. 사회복지정책과 적극적 노동시장정책
경제성장의 둔화와 산업구조의 변화에 의해, 1990년대 이후, 많은 선진국에서 저소득자나 실업자를 대상으로 한 사회정책은 큰 방향전환이 촉구되고 있다. 특히, 유럽 諸國에서의 저소득자대책에서는 「복지로부터 취로로(Welfare to Work)」의 관점에 입각해 소득보장급부를 주로 한 구제적·구빈적인 복지를 일정한 수준으로 유지하면서도 수급자를 노동시장에 참가시키는 적극적인 노동정책으로 사회정책의 주축이 점차 이행하고 있다.
이러한 노동정책과 사회보장제도의 융합은 종래에 양자의 종적 행정이 자주 지적되어 온 것을 생각하면 일정한 평가가 주어져야 할 것이다.
Workfare란 영어의 work과 welfare의 합성어로, 지금은 여러 나라에서 유행하고 있지만, 기원을 더듬어 가면 미국은 공민권운동의 전환기인 1968년에 미시시피주에서 Charles Evers라는 사람이 고안한 말이다. 용어의 의미는 시대를 거쳐 유포되는 과정에서 다양하게 변용되어 다의적으로 되어 있는 만큼, 지금 미국에서는 공적 부조 수급자에 대하여 수급조건으로서 취로 또는 취로에 관련되는 활동에 참가하는 것을 의무화하는 복지정책을 가리키는 것이 일반적이다. 「Workfare」는 「복지로부터 취로로」의 구체적인 모델로서 논의의 중심에 놓인 적이 많다. Workfare의 개념은
가장 넓은 의미로는 취로와 복지의 연동으로 이해할 수 있지만, 협의로는 취로를 복지급부의 절대조건으로 하고, 고용되지 않는 경우에는 급부를 끊는다는 제재적인 의미를 가지고 있다.
앞으로의 선진복지국가는 노동정책과 사회보장제도의 융합이라는 점에서 파악해야만, 최근의 글로벌화에서의 새로운 사회적 리스크에 대응할 수 있다.
그렇지만, 「복지로부터 취로로」이론이 오늘날 복지개혁의 메인스트림으로서 다루어지는 가운데 이 논의에 관한 다양한 용어, 예를 들면 「Workfare」나 「Activation」 등의 용어나 개념은 충분히 정의되지 않고, 다양한 문맥으로 이야기되고 있다. 노동정책과 복지정책의 융합이라는 의미에서의 「복지로부터 취로로」라는 노선은 단일적, 직선적인 양자의 융합이 아니라, 선진 각국은 각각 역사적인 배경을 가지며 그 개념은 다양한 변용을 경험하고 있다.
선진국에서 활발하게 논의되고 있는 Workfare의 개념이 「적극적 노동시장정책(Active Labour Market Policy)」을 원류로 가지는 것은 일정한 범위에서 인정되지만, 역사적 발전 가운데 그 본질적인 의의가 서서히 변화되어 현재에 이르고 있다. 다시 말해, 적극적 노동시장정책의 구체적인 모델로서의 스웨덴의 「Workline」, 「Activation」, Rehn-Meidner model」 등에서 일정한 공통성을 찾아내는 한편, 후에 사용되게 된 「Workfare」와는 본질적으로 구별되어야 한다.
적극적 노동시장정책은 양호한 경제를 유지하고 노동시장의 유동성을 확보하기 위한 경제정책으로서 자리매김되어 있다. 이러한 기능은 산업 전체를 후진부문으로부터 첨단부문으로 시프트시킴으로써, 생산성이 낮은 후진부문의 노동자가 실업을 겪는 리스크를 최소화하는 것이다. 이러한 기능은 사회적 公正의 의미에서도 중요하며 선진노동운동을 뒷받침하는 기본적 이념을 구현화하는 정책이기도 한다.
적극적 노동시장정책은 노동자를 항상 첨단부문으로 보내주는 것을 목적으로 하기 때문에 실업자의 고용능력의 향상과 될 수 있는 한, 빠른 노동시장에의 복귀를 촉진하도록 직업훈련의 제공이나 구직활동의 지원을 행한다. 실업자에의 급부가 어디까지나 경제정책과 노동정책의 융합 가운데 일어나고 있고 선진복지경제의 발전을 위한 노동전략으로서 자리매김되어 있기 때문에 노동력은 귀중한 경제자원으로서 파악되고 있고, 실업의 이유를 개인에게 찾는 것이 아니라 그 대응을 경제정책과의 관계성에서 해결하려고 하고 있는 점에 특징이 있다. 따라서 급부는 후발분야의 노동자를 선진분야로 이행시키는 동안의 경과보호조치로 이해하는 것이 자연스러울 것이다.
이 적극적 노동시장정책에 대하여는 사람들로 하여금 종래의 생활기반에서 떨어져 버리게 하는 비인간적인 발상이라는 비판도 있었다. 그러나 노동시장에서의 노동자의 유동성을 확보하기 위해서 국가가 노동시장부문에 적극적으로 개입함으로써 완전고용은 달성될 수 있다.
2. 고용촉진책으로서의 기능습득(Learnfare)
적극적 노동시장정책의 주된 프로그램이었던 직업훈련은 반드시 오늘날 산업구조의 변화에 적합치 않게 되어 일자리로 이어지지 않는 것으로 평가되고 있다. 적극적 노동시장정책은 실업자를 단지 노동시장으로 되돌리는 것이 아니라 가능한 한 성장성이 높은 산업분야로 노동자를 되돌리는 것을 목표로 한다는 사고방식이 기본에 놓여 있었다. 이러한 적극적 노동시장정책과 사회보장제도의 연계, 즉 Activation은 노동자를 “Decent Work” 다시 말해 노동자의 권리가 존중되고 충분한 수입을 얻을 수 있고 적절한 사회적 보호가 있는 생산적이고 안전이 확보된 일자리로 되돌아가 적절한 생활수준을 보장하는 호순환을 확보하는 것으로서 설계되었다.
Learnfare라는 정책에서는 처음에는 실업보험을 주지만 기능의 습득을 하지 않으면 그것을 삭감한다. 스스로 스킬을 습득해 가도록 하는 프로그램쪽으로 이끌어 간다. 그러한 형태로 단순한 소득보장을 초월한 기능형성이라는 의미에서의 액티브한 쪽으로 촉진하여 간다. 그러한 형태의 Learnfare를 통해서 다시 노동시장으로 되돌아갈 수 있도록 하는 것이다.
단순한 시장원리에 의해 자유로운 노동시장을 만든다는 형태로는 가지 않는, 오히려 기능을 습득하는 형태로 empower한다.
때로는 Flexicurity 전략으로 불리는 Learnfare는 노동시장의 유연성이라는 의미에서의 flexibility가 필요하지만 단순히 노동시장의 규제를 철폐하면 그것으로 좋다는 셈은 결코 아니다. 단적으로 시간임금율 따위 라는 노동시장에서의 가격시그널에 의해 노동력이 배분되어 가는 것이 아니라 오히려 노동조직의 유연성이라는, 노동조직의 편성이 어떻게 유연하게 구축될 것인가라는 것이 강조되는데, 그러한 노동시장이 유연해지면서 그러나 다른 한편으로 고용의 안정성(security)을 얻을 수 있는 현상이 flexicurity 전략이다.
3. 취로활성화를 위한 고용촉진서비스
고용활성화를 메인슬로건으로 하는 노동시장정책의 현대화는 실업자가 가지는 잠재능력·통합능력을 중시하고, 그것을 활성화하기 위한 금전적 인센티브나 지원서비스의 체계화를 목표로 한 것으로, 종래의 고용정책과 복지의 분야에 걸친 정책영역을 두루 포괄하는 것이다. 활성화정책의 수단의 하나는 실업보험의 공적 부조를 수급하고 있는 실업자를 새로 고용한 고용주에의 조성금이나 고용된 수급자에의 할증급부다. 동시에 취로지원 서비스로서, 카운셀링, 오리엔테이션, 교육, 직업훈련의 확충이 중시되고 있다.
이것에는 사회통합서비스로서 사회적으로 유용한 취로처의 제공이나 NPO(비영리법인) 등에서의 활동의 장의 제공도 포함되어 있다. 실업자, 특히 실업 중의 생활곤궁자가 고용되는 것을 지원하기 위해서 질이 높은 취로지원 service에의 액세스를 권리로서 보장하고자 하는 것이다.
그러나 Activation으로서의 적극적 노동시장정책에 수급자억제나 실업보험수급의 대가로서 프로그램참가를 의무화한다는 요소가 포함되게 되어 Activation의 변질이 보여지게 되었다. 이러한 적극적 노동시장정책에서의 새로운 방향성은 실업자에 대한 empowerment라는 의미와는 대조적으로 제재를 수반하는 Workfare라고도 해야 할 측면을 가지며 기본적 시민권을 억제하는 측면도 가지고 있다고 하는 지적도 있다.
Activation과 Workfare는 고용정책으로서 노동자를 노동시장으로 되돌리는 것을 목적으로 하는 점에서 공통되고 있지만 강제성이라는 관점에서 보면 큰 개념상의 차이가 있다고 하지 않을 수 없다.
취로활성화를 통한 개인에 대한 care가 진행되는 가운데, 개인 한 사람 한 사람의 자질이나 의욕부족 때문에 실업에 빠지고 있다고 평가하여 실업은 사회적인 요인이 아니라, 개인의 문제로 살짝 바꿀 수 있는 위험성도 있다.
또 직업교육훈련 등의 취로지원대책은 본래, 고용의 장의 확보에 이르는 통과적인 것이지만, 이것을 마쳐도 일자리를 찾을 수 없어 거기에 체류해버리는 문제도 생기지 않을 수 없다. 게다가 취로하는 것이 사회에의 참여라고 하게 되면, 뭐든 좋으니까 "일자리를 만들어라" 로 되고, 저임금의 취로를 강요한다는 경향이 생긴다.
다른 한편, 취로를 기피한 사람, 협력하지 않는다고 간주되는 사람에게는 아무 것도 급부하지 않는다고 하게 되면, 그것은 문제해결은 되지 않는다. 정책실시 주체의 측이 사회적 배제를 넓힐 뿐이다. 이러한 움직임은 실업에 의한 빈곤을 없애기 위한 시스템이 기능하고 있는 상에서의 새로운 도전이다.
고도경제성장기에 형성된 현재의 노동시장정책은 고용노동자를 유지시키는 것에 중점을 두고, 노동관계는 해고규제나 유기고용계약의 제한 등을 전제로 하고 있었다. 이러한 노동시장정책의 기본적 현상은 고도성장기에는 대부분 현실적인 문제로는 되지 않았다. 그러나 여러 차례의 경제위기를 거치며 점차로 실업률이 증가되어 노동시장정책의 근본적인 개혁이 부르짖어지게 되었다. 그러나 개혁에는 개별적 노동관계의 규제나 노동협약에 의한 노동조건결정 방식 등, 수많은 중요한 노동법제·관행의 변경이 필요하지만 정권은 반발을 두려워해서 이것을 계속해서 보류했다.
4. 고용복지서비스직의 역량강화
소득보장을 초월한 적극적 노동시장정책에서 소위 직업훈련이라는 것은 반드시 고용효과는 크지 않다고 하는 것은 자주 이야기되고 있다. 그것에 대해서 active한 직업소개인 면접, 카운셀링, 그리고 passive한 실업급부수급의 모니터링이 상당히 對費用 효과가 있다고 하는 것이 몇몇의 연구에서 나오고 있는 것 같다.
그로부터 노동자의 취업가능성(employability)을 높이고 지역에서의 고용창출을 포함한 entrepreneurship을 조성하고자 하는 고용전략이 제기되고 있다. 아무 일자리라도 좋다고 하는 것이 아니라, quality-in-work이라는, 일자리의 질과 같은 것이 역시 중요하다.
Social Worker는 대학을 졸업한 전문직이지만, 실제의 업무는 중앙부처와 각 지자체의 방침과 메뉴얼에 근거해서 행하여 지기 때문에 중앙과 지역의 경제적·정치적 사정에 영향을 받기 쉽다. 그 때문에 사회부조 Social Worker도 수급자에 대하여 관리적인 처우를 행하는 측면이 있어, 수급자에 대한 Workfare적인 취급을 조장하는 요인으로 되고, 수급자 개인의 나태를 응징한다는 측면을 지워버리고 있다고 할 수 있다.
더욱이 Social Work의 스킬을 가진 직원이 대부분 배치되어 있지 않기 때문에 상담업무가 불충분하다고 하는 지적도 있다. 직원의 역량부족이 사회부조에서의 制裁的 Workfare를 조장하고 있다.
가) 실직자 상담을 위한 Profiling기법
프로파일링은 범죄심리분석의 경험으로부터 사람이 보이는 언동을 분석하는 것. 즉 속마음이나 인물경향을 파악하는 것을 의미한다. 개인이 직장환경에서 어떤 행동을 보일지에 관한 통찰을 제공하는 것으로 다음와 같은 의문에 답한다
- 그 사람의 장점·단점은?
- 그 사람은 자주적인가?
- 어떠한 커뮤니케이션 방법을 취하는 사람인가, 무엇에 의해 동기부여되는 사람인가
상대의 감정을 읽는 훈련을 위해서 하고 있는 것이 「一人 프로파일링」이다.
예를 들면 전철을 타고 갈 때에도, 주변의 사람을 관찰하고 인물상을 상상해 보는 것이다. 어디에 살고 있고, 평소 어떠한 곳에서 놀고 있고, 어떤 친구가 있고, 친구와는 무엇을 하고 있고, 친구 앞에서는 어떤 식으로 행동하고 회사에 있을 때의 입장은 이렇다는 스토리를 만들어 본다. 이것을 매일 함으로써, 항상 『이 사람은 어떠한 사람일 것이다』라고 생각하는 버릇이 만들어지고 있는 것이다.
프로파일링이 인물의 행동특성의 이해를 도와주는 것과 같이, 직무에 어긋나지 않는 인재를 등용하기 위해서는 후보자의 프로필을 파악할 뿐만 아니라, 기대되는 역할, 바로 그것을 잘 이해 할 필요가 있다. Job Profiling도 특정한 일에 요구되는 행동면의 요소를 판단하는 단서를 준다.
Job Profiling은 求人의 대상인 업무에서 중시되는 행동면의 필수사항을 자연스럽고 동시에 직관적인 방법으로 판단하는데 도움을 준다. 그 역할에 필요로 하는 특성에 대한 대단히 객관적인 견지가 수반되는 것이다.
나) 노동자잠재능력 활성화(Empowerment)
새로운 노동시장정책이란 기본방침을 「적극적 노동시장정책」으로부터 새로이 「활성화하는 노동시장정책」으로 전환한다고 하는 것이다. 실업자가 가지는 잠재적 능력에 착안하고 그것을 활성화시키기 위해서 대인지원 서비스를 확충하면서 금전적 인센티브를 강화한다고 하는 것에 기본이 놓여 있다. empowerment라는, 스스로 스킬을 습득해 가도록 하는 프로그램쪽으로 이끌어 간다.
empowerment는 노동자의 capability를 높이는 기능형성을 통해 생산성이라는 종래의 컨셉뿐만 아니라 좀 더 포괄적인 경쟁력개념 어프로치에 의해 국가의 『복지』의 변화에 영향을 미치는 고용수준, 노동시간, 구매력, 집합재(보건·의료서비스, 교육 등)의 변화를 가져오는 element로서 부상되게 된다.
활성화정책의 포인트는 ① 실업자가 가지는 통합능력(die eigene lntegrationsleistung)을 중시하는 것, ② 실업자를 활성화하는 수단 -상담, care, 물적 보장, 동기부여- 에 정책의 역점을 두는 것, 그것에 의해, ③ 구직측의 개개의 실업자와 구인측의 개별기업의 니즈에 각각 대응하는 것, ④ 행정기구를 간소화하는 것이다.
Empowerment는 국민의 경쟁력이라는 것을 고려하기 때문에 기능형성 컨셉의 再鑄造, 再定意라는 것이 필요하다. 그 관점에 입각하지 않고 기능형성으로부터 생산성의 논리로 직결시킨다고 하는 것만으로는 부족하다.
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